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11 月 13, 2024 司法部發布第三批行政復議典型案例

來源：網輿勘策院 2024年11月12日 第三批貫徹實施新修訂行政復議法 典型案例 1.唐某不服廣東省某市衛生健康委員會投訴舉報處理答復行政復議案 2.某家庭農場不服山東省某市轄區人民政府行政補償決定行政復議案 3.某新能源公司不服浙江省某市生態環境局行政處罰行政復議案 4.周某不服上海市某街道辦事處變更最低生活保障待遇申請行政復議案 5.某動力機械公司不服重慶市某生態環境保護綜合行政執法隊行政處罰行政復議案 6.某工程公司不服天津市某區住房和建設委員會行政處罰行政復議案 案例一 唐某不服廣東省某市衛生健康委員會投訴舉報處理答復行政復議案 【關鍵詞】 行政復議聽證 醫療糾紛 追加第三人 委托鑒定 調解和解 【基本案情】 申請人唐某之子（以下簡稱患兒）在某醫療機構出生，后因患有“新生兒高膽紅素血癥”多次在該醫療機構就醫，雙方產生醫療糾紛。2022年12月16日，申請人向被申請人廣東省某市衛生健康委員會投訴舉報，反映醫療機構涉嫌篡改病歷，且對患兒的診療行為存在嚴重過錯等。被申請人受理后，經調查作出對申請人投訴舉報事項的答復函，認定暫無證據證明該醫療機構存在篡改患兒病歷的行為。申請人對被申請人作出的答復函不服，認為被申請人認定事實不清，未充分履行投訴舉報處理職責，向市人民政府申請行政復議，請求撤銷該答復函、重新進行調查，并申請行政復議機構委托鑒定機構對患兒病歷的真實性進行鑒定。 【復議辦理】 行政復議機構初步審查發現，本案申請人提交的投訴舉報事項多，反映的醫療問題專業性強，且當事人之間對立情緒嚴重。行政復議機構及時保障申請人閱卷權，多次當面、電話聽取申請人意見，查明申請人曾就醫療糾紛提起過民事訴訟，后因對病歷真實性存疑未能完成醫療損害鑒定，導致民事爭議解決停滯，其核心訴求是希望對患兒電子病歷真實性進行鑒定，以推動相關民事爭議盡快解決。行政復議機構通過聽取意見找準了爭議癥結所在，為有效解決糾紛打下了基礎。 行政復議機構進一步研究認為，本案行政爭議源自申請人與醫療機構之間的民事糾紛，醫療機構與案件處理結果有利害關系，遂依法追加醫療機構為第三人，通知其參加復議審理。考慮到當事人對案涉調查是否充分、處理結論是否正確存在較大分歧，為全面查清事實，行政復議機構組織聽證，三方當事人圍繞“是否應當對患兒電子病歷真實性進行鑒定”這一焦點問題進行質證和辯論，申請人堅持要求由行政復議機構委托鑒定，被申請人和第三人雖同意鑒定，但就鑒定事項范圍及鑒定機構選定等問題未能協商一致。在行政復議機構的協調下，最終三方當事人就鑒定事項達成一致意見，并積極配合鑒定取證工作。經鑒定，患兒電子病歷數據確實存在增加、刪除、修改等問題，該鑒定意見為后續開展醫療過錯損害鑒定和民事爭議查明事實等工作提供了主要依據。申請人的核心訴求得到滿足，經調解自愿撤回行政復議申請，行政復議終止，案涉行政爭議在行政復議階段實現案結事了。 【典型意義】 新修訂的行政復議法對行政復議審理程序進行了創新設置，明確普通程序案件均要聽取當事人意見，重大疑難復雜案件應當組織聽證。行政復議機構通過聽取意見和聽證進一步查清案件事實，全面把握案情，有利于提升行政復議辦案質量；同時提高案件審理的透明度，為雙方當事人提供面對面陳述理由、溝通意見的機會，有利于雙方消除隔閡，達成諒解。第三人參加行政復議對促進行政復議有序進行、有效查清案件全部事實、促進雙方和解等都具有重要作用。本案中，行政復議機構通過聽取當事人意見、追加第三人、組織聽證等機制和程序對案件爭議焦點進行抽絲剝繭，找準關鍵癥結，并通過委托鑒定解決了申請人的實質訴求，為相關民事爭議的解決提供了重要依據，實現了定分止爭的辦案效果，對高質量辦理普通程序案件、落實繁案精審工作具有積極示范作用。 案例一 專家點評 行政復議實質性解決爭議的程序保障——唐某不服廣東省某市衛生健康委員會投訴舉報處理答復行政復議案 劉  飛 中國政法大學中歐法學院院長、教授 新修訂的行政復議法完善了行政復議審理程序，規定行政復議案件實行“繁簡分流”，其中普通程序要求聽取當事人意見，重大、疑難、復雜的案件應當組織聽證等等，目的是使行政復議機構在辦理案件過程中充分了解當事人申請行政復議背后的實際利益訴求，利用調解、和解、監督行政機關依法行政等方式實質性化解行政爭議。本案正是利用新修訂行政復議法規定的新制度解決當事人急難愁盼的典型案例。本案中，唐某的核心訴求是希望對患兒電子病歷的真實性進行鑒定，以此推動醫療糾紛民事爭議的解決。行政復議機構從實質性解決爭議的角度出發，多次當面、電話聽取申請人意見，及時組織聽證，對“是否應當對患兒電子病歷真實性進行鑒定”這一焦點問題組織質證和辯論，促使申請人、被申請人以及第三人在鑒定事項上達成一致，有力推動了行政爭議的實質性化解。 聽證制度是現代行政程序法的核心制度，行政復議機構應當正確適用新修訂行政復議法關于聽證的相關規定，確保程序合法。但是，何謂“重大、疑難、復雜的行政復議案件”，行政復議法并沒有作出明確規定，這就要求行政復議人員根據司法部有關規范性文件的規定，結合案件具體情況予以判斷。醫療糾紛類行政復議案件專業性強、診療后果對申請人的權利義務產生影響較大，有的案件還需要引入鑒定程序對電子病歷的建立、記錄、修改、使用、保存和管理等方面開展司法鑒定。因此，該案有必要通過組織聽證，由當事人就案件事實、證據和行政行為作出程序等進行舉證質證和陳述意見，以便更準確地查明案件事實，實現案結事了。需要注意的是，新修訂的行政復議法第五十一條第三款規定：“被申請人的負責人應當參加聽證。不能參加的，應當說明理由并委托相應的工作人員參加聽證。”該款與行政訴訟中的“行政機關負責人出庭應訴制度”相似。行政機關負責人參加聽證，當面向申請人做好說明解釋工作，發現行政執法存在問題的予以整改，能夠更有效地回應、解決申請人的實際利益訴求，將行政爭議解決在行政復議程序中。有關行政機關應當嚴格遵守該項規定，支持行政復議成為化解行政爭議的主渠道。 案例二 某家庭農場不服山東省某市轄區人民政府行政補償決定行政復議案 【關鍵詞】 行政復議撤銷 野生動物保護 行政補償 認定事實不清 【基本案情】 申請人某家庭農場就“野鴨啃食蓮藕及蓮藕種苗損失10萬元”申請國家賠償。山東省某市轄區自然資源局決定不予受理。申請人提起訴訟。2023年8月20日，山東省高級人民法院作出判決，對申請人種植的蓮藕于每年食物匱乏期被綠頭鴨侵食造成損害的事實予以確認，判令被申請人山東省某市轄區人民政府對申請人作出行政補償決定。2023年11月20日，被申請人作出《關于對某家庭農場作出國家補償的決定書》，決定對申請人依法予以補償，補償金額為3萬元。申請人不服，向市人民政府申請行政復議，要求重新予以補償賠償。 【復議辦理】 行政復議機構審查認為，《中華人民共和國野生動物保護法》（2018年修正）規定，因保護本法規定保護的野生動物，造成人員傷亡、農作物或者其他財產損失的，由當地人民政府給予補償。本案中，人民法院生效判決已對申請人種植的蓮藕于每年食物匱乏期被綠頭鴨侵食造成損害的事實予以確認，而綠頭鴨作為《國家保護的有益的或者有重要經濟、科學研究價值的陸生野生動物名錄》收錄動物，因保護綠頭鴨造成的財產損失應由當地人民政府給予行政補償。申請人提交的案涉“國家賠償申請”實為行政補償申請，行政復議機構向申請人作出釋明，申請人表示接受。 行政復議機構力求通過協商化解爭議，但因雙方就補償金額爭議較大而未能成功調解。行政復議機構經審查認為，被申請人作為當地人民政府，對區域內因保護國家和地方重點保護野生動物而受到的損失依法承擔補償職責，應就綠頭鴨對申請人的農作物或其他財產損失進行全面調查核實，即便無法完全還原當時情況，亦應基于實際栽種畝數、蓮藕產量、綠頭鴨活躍時長、蓮藕市場價格等事實對損失情形加以綜合判斷后作出相應補償決定。但被申請人雖在補償決定中載明“綜合某家庭農場種植情況、財產損害程度、藕池管理責任及相關證明材料等，作出以下補償決定……”字樣，但未能提供證實其進行全面調查核實的相關證據材料。被申請人未經充分調查核實，徑行作出補償金額3萬元的決定，認定事實不清，證據不足。行政復議機關決定撤銷被申請人作出的《關于對某家庭農場作出國家補償的決定書》，并責令被申請人重新作出補償決定。被申請人安排召開聽證調查會，邀請相關專家對種植情況、損害程度、管理責任等進行全面調查核實后重新作出補償決定。對此，申請人表示認可并積極配合做好后續工作。 【典型意義】 國家賠償是國家機關及其工作人員在行使職權的過程中侵犯公民、法人或者其他組織的合法權益并造成損害，由國家承擔賠償責任的制度。新修訂的行政復議法將國家賠償中的行政賠償列入行政復議范圍，行政復議機關應認真審查，依法予以受理審理。同時，行政補償也涉及合法權益保護，相關爭議應當納入行政復議范圍。本案中，行政復議機構經審查認為申請人提出的國家賠償申請實質為行政補償申請，定性準確。近年來，各地野生動植物保護工作成效顯著，野生動物“肇事”事件時有發生，如何對野生動物造成的損害進行及時認定、準確評估和合理補償成為一項必須面對的課題。本案中，因被申請人未對野生動物造成的財產損害、責任劃分等進行全面調查核實，行政復議機關以案涉行政補償決定認定事實不清、證據不足為由，依法決定予以撤銷并責令被申請人重新作出補償決定，通過行政復議程序監督當地政府及時、合理履行野生動物保護行政補償職責，為同類爭議的解決提供了經驗借鑒。 案例二 專家點評 行政復議機關對履職型行政補償決定的受理與審查——某家庭農場不服山東省某市轄區人民政府行政補償決定行政復議案 劉  飛 中國政法大學中歐法學院院長、教授 行政復議機關對行政補償決定案件的審查，應當堅持全面審查原則，既對補償決定的合法性進行審查，亦應對補償決定的適當性進行審查。如果行政復議機關在審查過程中發現行政補償決定存在違法或不當，例如補償方式、項目、數額的確定不符合法律規定，或者不予補償決定沒有法律依據，其可以依法作出變更、撤銷或者確認違法的決定，并可以責令被申請人在一定期限內重新作出補償決定。 本案中當事人提出的國家賠償申請實為行政補償申請。基于野生動物造成損害而產生的行政補償法律關系中，當事人是否有權對行政機關的行政補償決定提起行政復議呢？從新修訂的行政復議法第十一條關于行政復議范圍的規定看，看似是適用第五項，對行政機關的補償決定不服可以申請行政復議，但是這一項的完整表述是“（五）對行政機關作出的征收征用決定及其補償決定不服”，此種行政補償決定限定在行政機關作出的征收征用補償決定這一特定法律關系。具體在本案中，政府對野生動物造成損害的補償決定顯然不屬于征收征用補償決定。但從實質上看，政府作出該補償決定是在履行法律賦予相應的管理職能。《中華人民共和國野生動物保護法》（2018年修正）第十九條規定：“因保護本法規定保護的野生動物，造成人員傷亡、農作物或者其他財產損失的，由當地人民政府給予補償。”該規定明確行政機關應當履行保護相對人財產權利的法定職責。新修訂的行政復議法第十一條第十一項規定，公民、法人或者其他組織申請行政機關履行保護人身權利、財產權利、受教育權利等合法權益的法定職責，行政機關拒絕履行、未依法履行或者不予答復的，可以申請行政復議。本案中，申請人認為當地政府對其所受損失未足額補償，可以依法申請行政復議。 另外，對于野生動物造成損害的認定和評估，如何劃分政府應當承擔的補償責任份額也值得關注。除了《中華人民共和國野生動物保護法》等國家層面的法律法規，有些省份結合本地實際也制定了適用于本省的野生動物損害補償管理辦法。例如，海南省規定“造成農作物、經濟林木或者其他栽培植物損失的，按照核實的損失量和致害行為發生地市、縣（區）、自治縣上年度市場平均價格計算得出的損失總金額的60%給予補償。損失量的計算方法參照《陸生野生動物致害補償規范》進行計算”。本案中，先行的行政訴訟中已有生效裁判對申請人的蓮藕被綠頭鴨侵食的事實予以認可，同時判定被申請人山東省某市轄區人民政府對申請人作出行政補償決定。在上述前提下，被申請人的補償責任已經相對明確，但具體如何補償的問題尚未解決。行政復議機關對上述補償決定作出的過程進行了全面審查，認定被申請人未提供作出補償決定的全部事實證據，亦未充分說明3萬元行政補償決定的全部支撐依據，故撤銷了其作出的行政補償決定并責令其重新作出，有效監督了行政機關依法作出行政補償。 案例三 某新能源公司不服浙江省某市生態環境局行政處罰行政復議案 【關鍵詞】 行政復議調解書 生態環境保護 行政處罰 過罰不當 變更 【基本案情】 2023年6月24日至7月3日，申請人某新能源公司在廠區露天堆放塑料噸桶，因未及時檢查到噸桶上蓋未完全密封疊加連日降雨，造成桶內廢乳化液跑冒滴漏至地面，少量廢乳化液混合雨水通過廠區雨水井排放口流入河道，導致廠區西南側河面存有部分油污。事發后，申請人迅速采取應急措施，將河面油污全部清理完畢，主動減輕了環境危害后果。后某市環保科技服務中心出具《快速鑒定評估意見書》，認定生態環境損害總計為17294.6元，其中生態環境損害價值量為14288元、應急處置費用3006.6元（申請人在應急處置時已自行支付）。被申請人浙江省某市生態環境局在收到案件線索后依法立案調查，認為其泄漏的油污污染已經影響河面水質，違反了《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》第一百一十二條第一款第（十）項“未采取相應防范措施，造成危險廢物揚散、流失、滲漏或者其他環境污染”的規定，對申請人處以罰款60萬元。申請人不服該行政處罰決定，向市人民政府申請行政復議。 【復議辦理】 行政復議機構審查認為，本案爭議焦點在于對案涉固體廢物污染環境違法情形的認定以及相關處罰依據的適用是否準確。《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》第一百一十二條第一款第（六）項、第（十）項分別規定了兩種違法情形，即“未按照國家環境保護標準貯存、利用、處置危險廢物或者將危險廢物混入非危險廢物中貯存”和“未采取相應防范措施，造成危險廢物揚散、流失、滲漏或者其他環境污染”。前者“處十萬元以上一百萬元以下的罰款”，后者“處所需處置費用三倍以上五倍以下的罰款，所需處置費用不足二十萬元的，按二十萬元計算”。本案中，申請人對廢乳化液使用堅固密閉式塑料噸桶貯存后集中定點堆放，并用大片聚氨酯板材遮蓋，堆放處地面已硬化，定期由具備合法資質的第三方依法處置，可以認為申請人已采取了一定的防揚散、防雨防風防曬、防滲漏的措施。申請人因疏忽造成個別塑料噸桶未完全密封疊加惡劣天氣因素，導致少量廢乳化液混合雨水流入河道，其違法行為更符合“未按照國家環境保護標準予以貯存、利用、處置危險廢物”的情形，但被申請人認定申請人違法行為屬于“未采取相應防范措施，造成危險廢物揚散、流失、滲漏或者其他環境污染”的情形，對申請人給予處置費用（所需處置費用不足二十萬元的，按二十萬元計算）三倍的罰款60萬元。該處罰結果不僅在認定違法行為的性質上不準確，而且與污染事件發現后申請人迅速采取應急措施、減輕環境危害后果等情節不相匹配，有違過罰相當原則。行政復議機構在審理案件過程中，多次組織雙方當事人調解，最終雙方當事人達成協議。行政復議機關制作行政復議調解書，將處罰金額由60萬元變更為20萬元。申請人主動提出，向被申請人的生態環境損害賠償金專戶支付生態環境損害賠償金和捐贈款共10萬元，專項用于生態修復。 【典型意義】 行政復議機關在合法、自愿前提下，可以對各類行政爭議開展調解，實現定分止爭。新修訂的行政復議法強化了調解在行政復議辦案過程中的運用，規定行政復議調解書具有與行政復議決定書相同的法律效力，當事人不履行的應當承擔相應的法律責任。本案中，行政復議機關準確把握新修訂行政復議法的立法精神，在厘清案件事實和法律適用的基礎上，組織雙方當事人就案涉爭議磋商協調、釋法明理，最終達成調解協議并制作行政復議調解書，對處罰金額作出調整變更，既保障了申請人企業的合法權益，助力優化法治化營商環境，又解決了行政處罰過罰不當的問題，取得了解決糾紛、修復生態環境、優化法治化營商環境一舉三得的效果。 案例三 專家點評 以查明行政行為合法性為基礎開展行政復議調解與對話——某新能源公司不服浙江省某市生態環境局行政處罰行政復議案 宋華琳 南開大學法學院院長、教授 新修訂的行政復議法以打造化解行政爭議的主渠道為目標，創設了一系列新制度來保障目標的實現，而行政復議調解就是其中之一。行政復議調解是指在行政復議機關的主持下，申請人和被申請人就爭議的實體權利和義務自愿協商、達成協議，解決糾紛的活動。新修訂的行政復議法在總則第五條規定，行政復議機關辦理行政復議案件，可以進行調解。調解應當遵循合法、自愿的原則，不得損害國家利益、社會公共利益和他人合法權益，不得違反法律、法規的強制性規定。該條規定將《中華人民共和國行政復議法實施條例》第五十條規定的有限調解擴展為全面調解，并將其上升為行政復議的基本原則。也就是說，各類行政爭議原則上都可以進行調解，只是調解內容和調解過程受合法性原則和自愿原則的限制。在本案中，行政復議機構在發現違法行為定性錯誤，且被申請人事實認定不全面的情況下，及時組織雙方當事人進行調解并達成調解協議，依法高效化解行政爭議，最終取得了社會效果和法律效果的統一，具有一定的示范意義。 其一，行政復議調解需要在查明行政行為合法性的基礎上進行。行政復議調解是終結行政復議程序的一種方式，與行政復議決定一樣，需要確保行政復議法立法目的的實現，即防止和糾正不當的行政行為，監督行政機關依法行使職權。因此，行政復議機關依然應當對行政行為的合法性進行審查，在對行政行為合法性形成結論的基礎上再進行調解，如此，既能為調解奠定基礎，也使得行政復議機關在調解終結之后，可依照相關規定對作出原行政行為的機關或人員進行監督。在本案中，申請人已經采取了一定的防揚散、防雨防風防曬以及防滲漏措施，只是因為疏忽未完全封閉塑料噸桶，疊加惡劣天氣才造成危險廢物流入河道。因此，申請人并非未采取防范措施，只是未按照國家環境保護標準貯存危險廢物。違法情形不同，相對人的主觀過錯也有不同，而這可能顯著影響相對人的違法責任。行政復議機構在厘清案件事實后，認為被申請人適用法律依據錯誤。這為促進雙方當事人達成調解協議，降低罰款數額提供法律依據，但也并非不予處罰，而是依據正確的法律依據，重新確定罰款數額。 其二，行政復議調解可以促進行政爭議雙方的對話與溝通。調解在行政機關與相對人之間搭建了一條直接溝通的橋梁，使得相對人的意見與訴求能夠及時、通暢地反饋到行政機關，有助于行政復議機構找準矛盾癥結，提高行政復議的針對性與實效性。2024年司法部印發《關于進一步加強行政復議調解工作推動行政爭議實質性化解的指導意見》，提出行政復議案件要應調盡調，在案件辦理全流程、各環節有針對性地加強調解工作，積極引導和促進當事人通過調解方式達成共識，及時化解行政糾紛。當然，要真正落實行政復議高效為民原則，就應當考慮相對人是否存在從輕或者減輕行政處罰的情節。在本案中，行政復議機構全面審查案件事實，認為申請人在污染事件發生后迅速采取應急措施，并減輕了環境危害后果，此時如果罰款數額過高，將有違《中華人民共和國行政處罰法》第五條規定的過罰相當原則。在雙方當事人達成調解協議后，申請人主動提出為生態修復捐款，這可謂是通過行政復議調解化解糾紛、增進互信、促進合作的生動范例。 案例四 周某不服上海市某街道辦事處變更最低生活保障待遇申請行政復議案 【關鍵詞】 行政復議案前和解 最低生活保障 法律援助 【基本案情】 2016年，周某和前夫離婚后獨自撫養女兒，周某沒有固定工作和收入。2017年周某開始申領最低生活保障待遇，每月領取低保金3020元。2023年9月，上海市某街道辦事處在復審中發現，在離婚訴訟中法院判決周某前夫每月支付其女兒1300元撫養費，故低保金要扣減至每月1720元并告知周某。周某認為，其前夫多年來一直拒付撫養費，調整后的低保金對其生活帶來極大影響，就此事與街道辦事處協商希望能恢復領取原來的低保金。周某還于當月就其前夫支付撫養費一案向法院申請強制執行，之后法院出具裁定書，因周某前夫無財產可供執行而終結執行。周某于2023年12月向街道辦事處提交執行裁定書，認為沒有實際獲取撫養費，申請按照原來標準發放低保金未果，并于2024年1月3日向區法律援助中心尋求幫助。法律援助中心與周某確認其訴求后，引導其向行政復議基層服務點遞交行政復議申請，并根據新修訂的行政復議法第十八條的規定為周某提供法律援助。 【復議辦理】 行政復議機構將新修訂的行政復議法的相關規定向周某作了釋明。經溝通，發現周某的實際訴求是希望能恢復原來的低保金，行政復議機構決定先行介入，與法律援助中心指派的援助律師共同開展案前協調化解工作。 行政復議機構認為本案爭議焦點主要集中在街道辦事處對周某低保金復核認定的事實是否清楚。經查，根據《上海市民政局關于〈上海市社會救助條例〉實施中若干問題的意見》的規定，非共同生活的家庭成員應承擔的撫養費應當計入申請救助家庭總收入。街道辦事處認為應當將法院判決周某前夫每月支付的1300元撫養費從周某申領的低保金中予以扣除，且之后周某提供的執行裁定書仍無法作為其前夫永久性無能力支付撫養費的證明，故未同意恢復原來的低保金。行政復議機構認為，離婚判決雖已判決周某前夫應當支付撫養費，但通過法院強制執行已證明周某客觀上無法實現其實際利益。行政復議機構對案情和社會救助的相關政策又作了仔細研究，與街道辦事處協商研究問題解決方案。行政復議機構指導法律援助律師幫助周某取得相關證明材料，如前夫無工作收入證明、前夫因不支付撫養費而被法院列入失信人員名單材料等；指導周某向街道辦事處承諾，其前夫如果有履行支付撫養費的能力，周某應當及時告知街道辦事處，并退還多領取的低保金款項；指導周某補充完善材料后重新向街道辦事處提交復核申請。街道辦事處重新審核后恢復了周某原來的低保金。 【典型意義】 本案是上海市首例行政復議申請法律援助案件，行政復議機構積極履職，提前介入并與法律援助律師共同努力，實現了行政爭議的案前化解，對促進行政復議與法律援助工作融合及提升行政復議工作質效都有積極意義。行政復議機構一方面積極探索“行政復議+法律援助”聯動工作機制，切實發揮行政復議和法律援助的制度優勢，由行政復議人員和法律援助律師對有法律援助需求的申請人作出正確引導，圍繞實質爭議焦點幫助申請人依法尋求救濟；另一方面積極搭建溝通平臺，引導街道辦事處在涉及困難群眾權益的低保金變更事項辦理中，充分考慮行政相對人的實際情況，避免機械適用相關規定，為化解行政爭議提出切實可行的解決方案。本案在申請人提起行政復議申請階段即達成和解，切實解決群眾急難愁盼問題，是復議為民理念的充分體現。 案例四 專家點評 落實行政復議中的法律援助 合理認定行政給付數額——周某不服上海市某街道辦事處變更最低生活保障待遇申請行政復議案 宋華琳 南開大學法學院院長、教授 新修訂的行政復議法引入了法律援助制度，第十八條規定符合法律援助條件的行政復議申請人申請法律援助的，法律援助機構應當依法為其提供法律援助。這對充分發揮行政復議的制度效能，打造化解行政爭議的主渠道具有重要意義：其一，法律援助服務可以減輕行政復議申請人的經濟負擔，保障經濟困難公民的合法權益，彰顯了行政復議便民、為民的原則。其二，一些經濟困難的行政復議申請人缺乏必要的法律專業知識和技能，通過法律援助服務，申請人可以更準確、充分地表達意見、主張權利。其三，法律援助服務提升了行政復議的便捷性、公正性，有助于化解當事人不愿、不會、不敢復議的問題。本案中，行政復議機構積極探索“行政復議+法律援助”的新模式，充分發揮了行政復議便民為民的制度優勢。行政復議實踐中，可以從以下兩個方面探索和落實法律援助制度：一是提供多種形式的法律援助服務，覆蓋行政復議全過程。在當事人提起行政復議申請、行政復議機關調解和審理等各個環節，法律援助機構都可以組織法律援助人員依法提供如行政復議咨詢、代擬行政復議法律文書、參與行政復議案件調解、參加行政復議案件聽證等服務。二是建立行政復議案件當事人申請法律援助銜接引導制度，明確行政復議機關在受理行政復議申請時，可以主動告知符合法律援助條件的申請人有申請行政復議法律援助的權利。行政復議機關在進行調解、審理等活動時，可以主動為符合條件的案件當事人提供法律援助申請引導服務，主動加強與法律援助律師的溝通和合作，推動案件妥善化解。 本案一個焦點問題是合理認定行政給付的數額。在涉及撫恤金、社會保險待遇以及最低生活保障等行政給付案件中，準確合理地作出數額認定至為關鍵。行政機關應當依據相關法律規范，結合案件具體情況進行人性化的個案考量，重視個別公民的差異和每個公民的特殊需求。在行政復議程序上，行政復議機關應當發揮合法性審查和合理性審查的制度優勢，針對削減給付數額或者終止給付的行為，審查行政機關是否對給付數額作出了準確的事實認定，是否結合個案實際情形進行了合理裁量。本案中，對于應當發放的低保金數額這一核心爭議，行政復議機構考慮了周某客觀上無法從其前夫處實現其實際利益這一情況，與街道辦事處協商恢復了周某原來的低保金，避免機械適用相關規定；同時，行政復議機構考量相關規則的要求，指導周某向街道辦事處承諾，在其前夫履行支付撫養費之后退還多領取的低保金款項，從而在規則與裁量之間達成適當的平衡，在法律效果和社會效果間達致有機統一。 案例五 某動力機械公司不服重慶市某生態環境保護綜合行政執法隊行政處罰行政復議案 【關鍵詞】 行政復議意見書 生態環境保護 行政處罰裁量基準 執法共性問題 撤回行政復議申請 【基本案情】 2022年12月1日，非道路移動機械用柴油機產品開始實施國四排放標準后，申請人某動力機械公司仍按國三標準生產了某型號柴油發電機組431臺，其中249臺銷售至乙公司（與申請人系關聯公司，為同一實際控制人），雙方口頭約定將該批貨物暫存申請人倉庫，待乙公司銷售后再支付貨款，隨后申請人開具發票并繳納了稅款。被申請人重慶市某生態環境保護綜合行政執法隊在日常檢查時發現，經委托鑒定，認定該批次庫存的431臺產品均不符合《非道路移動機械用柴油機排氣污染物排放限值及測量方法（中國第三、四階段）》（GB 20891-2014）規定的排放標準，被申請人作出沒收249臺產品銷售違法所得142萬元，處431臺產品貨值金額1倍罰款247萬元。申請人不服該行政處罰決定，向市人民政府申請行政復議。 【復議辦理】 行政復議機關在案件審理中發現，案涉行政處罰存在事實定性不準、處罰裁量不當的問題，遂向被申請人釋明，被申請人同意對原行政行為進行修正并允許申請人分期繳納罰款，雙方達成和解，申請人撤回行政復議申請。行政復議機關落實監督職能，向被申請人制發行政復議意見書，指出：一是案涉行政行為僅憑銷售發票即認定產生違法所得147萬元（實系應收賬款，因貨物被查交易取消尚未產生違法所得），并予以沒收，屬事實定性不準；二是并無證據證明行政相對人違法行為造成了生態環境危害后果，依法應當減輕處罰。故要求被申請人圍繞事實和裁量因素進行調查、固定證據，避免出現推定事實的情形；認真審查相對人的申訴，發現有錯誤的主動改正。要求被申請人自收到行政復議意見書之日起60日內將意見書落實情況報送行政復議機關。 同時，行政復議機關針對近年來全市生態環境行政復議案件糾錯率逐年上升態勢，對受理的200多件案件進行梳理，向市生態環境局指出存在的執法共性問題。關于部分裁量基準不適應執法實際問題，指出裁量基準制定不嚴謹，部分違法行為裁量遺漏了“違法后果、持續時間”等重要因素；裁量基準考量不全面，“社會影響”裁量僅考慮了違法主體身份，未考慮違法行為本身社會影響力；裁量計算標準偏重，應與當地經濟發展水平相當；裁量基準調整偏慢，配套《中華人民共和國行政處罰法》的《生態環境行政處罰辦法》新增了裁量情節，地方規范行政處罰裁量權的相關規定超1年仍未調整等問題。對此，提出準確制定裁量基準并定期進行評估和調整的完善制度建議。同時指出，執法行為中存在未認定違法情節及危害后果即作出處罰決定，聽取陳述申辯意見后未進行復核，未經法制審核即作出涉及重大公共利益的行政處罰決定，單人執法等問題，建議從嚴格遵循處罰原則、保障程序正當、加強法律適用指導等方面予以改進。 【典型意義】 新修訂的行政復議法進一步強化行政復議監督行政行為的功能，規定了行政復議意見書制度。依照法律規定，行政復議機關通過制發行政復議意見書，既可以糾正與案件相關的違法或不當行政行為，又可以糾正行政復議案件中反映出的執法共性問題，且行政復議意見書與行政復議決定書具有同等法律效力，行政機關不履行的應當承擔法律責任。本案中，行政復議機關在企業撤回行政復議申請的情況下，依法積極履行監督行政行為職責，通過行政復議意見書糾正不當行政行為，同時對行政復議辦案中發現的共性問題提出完善裁量基準和改進執法的建議，強化了行政復議監督的“后半篇文章”，實現“辦理一案、規范一片、治理一行”的效果，對于從源頭上預防和解決行政爭議、促進依法行政具有重要實踐意義。 案例五 專家點評 積極制發行政復議意見書 全面實現監督依法行政功能——某動力機械公司不服重慶市某生態環境保護綜合行政執法隊行政處罰行政復議案 張旭勇 浙江財經大學法學院教授 新修訂的行政復議法第一條規定了行政復議的立法目的，即通過糾正違法或者不當行政行為，實現保護相對人權益、監督行政機關依法行政和化解行政爭議的功能。行政復議意見書制度就是實現行政復議功能的一項重要制度設計，賦予了行政復議機關更加靈活的法律手段，通過制發行政復議意見書，既可以糾正與案件相關的其他違法行政行為，實現穿透式監督，也可以糾正行政復議案件中反映出的執法共性問題，從源頭上促進依法行政。 新修訂的行政復議法第七十六條規定：“行政復議機關在辦理行政復議案件過程中，發現被申請人或者其他下級行政機關的有關行政行為違法或者不當的，可以向其制發行政復議意見書。有關機關應當自收到行政復議意見書之日起六十日內，將糾正相關違法或者不當行政行為的情況報送行政復議機關。”由此可見，行政復議意見書制度一般用于糾正與被申請復議的行政行為有關的其他違法或不當行政行為，與直接糾正被申請復議的行政行為的行政復議決定書共同構成完整的監督體系，體現了行政復議對行政活動的充分監督。行政復議意見書可以與行政復議決定書一并使用，也可以獨立適用。在以調解方式結案時，行政復議機關也可以制發行政復議意見書，監督和糾正在行政復議中已經發現的違法或不當行政行為。 在本案中，由于行政復議期間被申請人與申請人達成和解協議，申請人主動撤回行政復議申請。依據新修訂的行政復議法第七十四條的規定，在和解內容不損害國家利益、社會公共利益和他人合法權益，不違反法律、法規的強制性規定的情況下，行政復議機關依法終止行政復議。至此，相對人的合法權益已經得到保護，行政爭議也獲得實質性化解。然而，行政復議機關在辦理行政復議案件過程中發現一些執法共性問題，比如對違法所得定性不準、行政裁量考量不全面、法制審核程序缺失等，未能從源頭上給予解決和作出防范，行政復議監督行政機關依法行政的功能未能充分全面實現。基于這一考慮，行政復議機關靈活運用行政復議意見書制度，在雙方當事人和解而不作出行政復議決定書時，準確制發行政復議意見書，全面糾正在行政復議過程中已經發現的違法或不當行政行為，以及行政復議案件所反映出的執法共性問題，有力促進了相關領域執法水平的提升。 案例六 某工程公司不服天津市某區住房和建設委員會行政處罰行政復議案 【關鍵詞】 行政復議終止 工程竣工驗收 行政處罰停止執行 風險提示 自行糾錯 【基本案情】 2022年8月17日，被申請人天津市某區住房和建設委員會接到舉報稱，申請人某工程公司開發的污泥無害化治理及資源化利用示范基地項目未組織竣工驗收即擅自交付使用，違反《建設工程質量管理條例》第十六條第三款“建設工程經驗收合格的，方可交付使用”的規定。被申請人調查發現，申請人存在未組織竣工驗收先使用部分廠房進行設備調試的情況，經依法立案、行政處罰前告知、組織聽證等程序，對申請人作出罰款133.75萬元的行政處罰決定。申請人認為設備調試不等同于交付使用，遂向區人民政府申請行政復議。 【復議辦理】 行政復議機構認為雙方當事人主要爭議焦點在于涉案行為是否屬于《建設工程質量管理條例》第五十八條第（一）項規定“未組織竣工驗收，擅自交付使用”的情形。行政復議機構查明，《房屋建筑和市政基礎設施工程竣工驗收規定》第六條規定“工程竣工驗收應當按以下程序進行：（一）工程完工后，施工單位向建設單位提交工程竣工報告，申請工程竣工驗收……”。申請人主動提交《監測鑒定報告書》，鑒定結論為：滿足原設計及驗收規范要求。涉案工程施工單位因與申請人存在經濟糾紛，在滿足驗收規范的前提下，拒絕配合申請人組織竣工驗收，導致申請人無法組織竣工驗收。該項目系污泥無害化處理項目，旨在解決轄區各水廠污泥處置困難問題，關系民生保障，相關部門均要求申請人盡快投產使用。申請人遂先對設備進行調試，被申請人認為該調試行為系交付使用而作出行政處罰決定。 行政復議期間，申請人提交了暫停行政處罰申請，行政復議機構認為如果繼續執行行政處罰將直接導致申請人保障區域內的污泥無害化治理工作中斷停滯，依據新修訂的行政復議法第四十二條規定，申請人申請停止執行的要求合理，遂報請行政復議機關決定停止執行。為全面查清案件，行政復議機構組織住建、水務、財政等相關部門與申請人進行溝通，充分聽取各方意見，咨詢專家、學者、律師意見，認為申請人在工程未竣工驗收情況下予以使用，構成違法行為，但案涉工程項目已達到驗收標準，申請人行為系先行調試相關設備，且接到行政處罰決定后，申請人立即停止了安裝調試行為，積極配合整改，符合《中華人民共和國行政處罰法》關于“違法行為輕微并及時改正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰”的規定。行政復議機構遂向被申請人發函進行案件風險提示，建議被申請人進一步查清案件事實并主動化解行政爭議。在行政復議機構協調推動下，被申請人自行撤銷行政處罰決定，避免了申請人因受處罰影響征信無法開展特許項目經營而遭受年經濟損失3700余萬元。申請人對此處理結果表示滿意，主動撤回行政復議申請，行政復議終止。 【典型意義】 新修訂的行政復議法規定，行政復議期間行政行為不停止執行。但為避免繼續執行行政行為可能造成的損害，最大程度保護申請人的合法權益，新修訂的行政復議法規定了應當停止執行行政行為的四種情形。本案中，行政復議機構充分調查了申請人的主觀過錯、社會危害程度，綜合研判民生保障可持續性，以及繼續執行可能造成的后果等因素，充分考慮申請人提出的停止執行申請中關于監測鑒定結論、立項沿革情況等主張，正確適用停止執行機制，行政機關在行政復議期間停止執行行政處罰；并在準確定性案件事實和適用法律基礎上，成功促使雙方當事人達成和解，實現了爭議的實質化解。本案的妥善解決，避免企業經濟損失數千萬元，維護了企業合法權益，為企業健康平穩發展和民生工程順利推進提供了有力法治保障，充分彰顯了行政復議促進規范公正文明執法、優化營商環境的積極作用。 案例六 專家點評 準確適用行政行為停止執行制度 充分保護相對人合法權益——某工程公司不服天津市某區住房和建設委員會行政處罰行政復議案 張旭勇 浙江財經大學法學院教授 行政行為具有公定力、拘束力、執行力等法律效力，已經作出的行政行為在被行政復議機關或法院等有權機關撤銷或確認無效之前，公民、法人或其他組織都應當予以尊重或執行。這是行政機關行使行政職權，全面維護社會公共秩序和充分保護他人合法權益的客觀需要。正因為如此，不管是行政復議法還是行政訴訟法，都明文規定了復議或訴訟不停止執行原則。但是，為避免不停止執行可能導致相對人的合法權益無法獲得充分救濟，給相對人造成難以彌補的損失，行政復議法和行政訴訟法都規定了應當停止執行的例外情形。 新修訂的行政復議法第四十二條規定：“行政復議期間行政行為不停止執行；但是有下列情形之一的，應當停止執行：（一）被申請人認為需要停止執行；（二）行政復議機關認為需要停止執行；（三）申請人、第三人申請停止執行，行政復議機關認為其要求合理，決定停止執行；（四）法律、法規、規章規定停止執行的其他情形。”新修訂的行政復議法第四十二條規定的適用情形，賦予了行政復議機關一定的判斷權。這就意味著，行政復議機關應當更為積極主動考慮各種事實和法律因素，判斷是否停止執行行政行為。當然，停止執行應當遵循一個底線，即不能損害社會公共利益。 本案中，案涉項目是申請人開發的污泥無害化治理及資源化利用的特許經營項目，事關轄區內水廠污泥處理，關系民生保障，如果不停止執行行政處罰，轄區污泥無害化處理工作會受影響。同時，該行政處罰停止執行并不會損害社會公共利益。所以，本案中行政復議機關決定停止執行行政處罰是正確的。應當注意的是，行政復議機關在審查申請人的停止執行申請時，應積極調查核實案件事實，充分考量申請人的主觀過錯、違法行為的危害程度等因素，即把被申請復議的行政處罰的合法性、合理性與行政處罰是否停止執行聯系起來考慮，對符合前述條件情形的，通過停止執行原行政行為，一方面有利于對相對人的合法權益給予充分救濟，另一方面也有利于更好推進行政爭議的實質性化解。 閱讀全文